Reflexiones sobre la urgencia de coordinación entre los Municipios, los Notarios y el Registro Público para formar el Catastro Nacional
Una de las premisas de todo sistema jurídico patrimonial implica que todos los bienes deberían estar asignados universalmente, regla que nos permitiría hacer transacciones eficientes en el mercado si se tuviera la información adecuada; sin embargo en nuestro país en el campo de los bienes inmuebles, la mayoría de las unidades prediales no se encuentran inscritas en los Registros Públicos, y de ese porcentaje del universo de predios, de los que se han podido inmatricular, no se tiene información exacta y válida en torno a su identificación física, toda vez que el Registro no ha ido de la mano de un inventario físico sino muchas veces referencial.
Es de fecha reciente, que el Estado ha tomado conciencia de la importancia de la registración de Derechos sobre bienes y más aún se ha dado cuenta que la información que se debe de brindar debe ser exacta, y para ello empezó a implementar tecnología moderna a los Registros Públicos y dotarlos de interconexión. Sin embargo aún quedaba el problema de la información inexacta ya registrada. Por ello, miró la experiencia del Ministerio de Energía y Minas y vio que se habían inventariado y dividido al Perú en cuadrículas a fin de que los denuncios y petitorios mineros cuenten con una información exacta a fin de evitar los problemas de colindancia y de titulación que el Estado debería darles. Así se empezó seriamente a inventariar con tecnología moderna los predios.
El gran logro del Ministerio de Energía y Minas hizo pensar que eso se puede replicar en el ámbito de la propiedad predial en el país, y se empezó una gran cruzada para establecer una concordancia entre la realidad física y la realidad registral, a ello lo denominó Catastro.
El catastro podríamos definirlo como aquel inventario físico que tiene por finalidad la representación gráfica del suelo de un país, individualizando las características de cada uno de los predios y proporcionando una precisa descripción de los mismos. Esta individualización trae consigo armar una gran base de datos, por ello podríamos indicar que trae beneficios múltiples tanto a los agentes particulares como al Estado, por lo que intentaremos describir algunos de ellos:
a) Nos brinda seguridad jurídica, es decir que quien contrata sabe con exactitud el objeto del contrato. No será perjudicado con una información que no corresponde a la realidad.
b) Nos permite una planificación urbana, puesto que los municipios van a determinar los usos del suelo y la densidad poblacional, con lo cual pueden establecer por donde deben de crecer y por donde deben evitar o conservar áreas.
c) Nos permite sanear la propiedad, puesto que con la información adecuada a la realidad física, se evitará la doble inscripción, la superposición de predios y los conflictos que derivan de las colindancias.
d) Nos permite una mayor recaudación tributaria basados en criterios objetivos, desde ubicación, área de construcción o no construcción, etc.
e) Nos facilita el manejo de la información catastral, al crearse códigos únicos y universales podemos inmediatamente acceder a la información directa de un determinado predio.
f) Nos permite proteger los bienes públicos, puesto que al estar inventariado no se permitirían agresiones a la propiedad del Estado, por ejemplo con invasiones.
Hacer que el Catastro funcione, implica un compromiso de los diferentes entes que hacen catastro, y los Registros Públicos. Más adelante vamos a ver como se involucra a los Notarios para lo que se busca.
En el Perú el Catastro Urbano se encuentra bajo la competencia de las Municipalidades. La Nueva Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 de Mayo del 2003, establece en su Artículo 79, inciso 3.3 lo siguiente: “Las Municipalidades Distritales tienen como Función específica elaborar y mantener el catastro distrital” siendo ésta una competencia exclusiva. Sin embargo, la Ley de Desarrollo y Complementaria de Formalización de la Propiedad Informal, Acceso al Suelo y dotación de Servicios Básicos, Ley Nº 28687, en su artículo 4 cuando establece quienes son las entidades competentes del proceso de formalización se señala que “ Las Municipalidades Provinciales, en el ámbito de sus circunscripciones territoriales, asumen de manera exclusiva y excluyente la competencia correspondiente a la formalización de la propiedad informal hasta la inscripción de los títulos de propiedad, en concordancia con lo dispuesto por el numeral 1.4 del artículo 73 y numeral 1.4.3 del artículo 79 de la Ley Nº 27972.”.
Además se concluye que el saneamiento catastral y registral son de interés nacional cuando en su artículo 13 determina: “Declárese de preferente interés nacional el saneamiento catastral y registral de las áreas geográficas de predios ubicados en las habilitaciones urbanas formales y en los cercados de las capitales de departamentos inscritos en el Registro de Predios de la SUNARP. Para dicho efecto, la SUNARP puede contar con el apoyo técnico de COFOPRI, entidad que ejecutará el saneamiento catastral, en las condiciones que se establecerán en el convenio que se suscribirá para dicho efecto.”
Es inherente, conforme al Derecho Registral que la publicidad generada por el Registro, constituye en esencia el mecanismo más eficiente y adecuado para dotar de seguridad al tráfico jurídico inmobiliario para no afectar la seguridad que brinda el Registro, la forma de acceso debe estar dotada de los elementos legales y técnicos necesarios, que den información exacta y necesaria en el acto de calificación. Es en ese sentido que El catastro es el elemento técnico que necesita el Registro de Predios para una adecuada protección de los derechos y la seguridad del tráfico. El Catastro debe proporcionar al registro sustancia física, y el registro al catastro sustancia jurídica” La relación es una relación de coordinación.
Hay que tener en claro que el Sistema Nacional de los Registros Públicos no es ni busca ser una entidad generadora de Catastro; no obstante ello necesita para el adecuado ejercicio de sus funciones, que las instituciones que generan catastro en nuestro país, lo hagan de manera integrada, bajo estándares nomenclaturas y procesos técnicos uniformes. Nuestro país se beneficia con la vinculación Registro-Catastro a través de un intercambio permanente de información. Por ello es necesario fortalecer la existencia de órganos técnicos en los Registros Públicos que le permita administrar adecuadamente la información proporcionada por los entes generadores de catastro y llevar a cabo un proceso de saneamiento de las inscripciones generadas.
Hagamos solamente una pequeña regresión en el tiempo. Por Ley del 02/01/1888, se crea el Registro de la Propiedad Inmueble en el Perú oficialmente, es más a través de la Ley Nº375 del 17/12/1906 se crea el denominado Catastro Histórico de la propiedad. Se autoriza a celebrar los acuerdos para el establecimiento de una oficina pública en base al Catastro levantado por una antigua familia, la familia Terán.
Hay que tener en cuenta que desde que se creó el antiguo Registro de la Propiedad inmuebles se extendieron diversas inscripciones en medidas de superficie diversas: fanegadas, yugadas, topo, tongos, yuntadas, etc., es más, en algunos casos con equivalencias se daban según el lugar de ubicación del predio.
No obstante regirse las inscripciones bajo el sistema de folio real, el índice solo se organizó por propietarios y no por ubicación del predio. El sistema de inscripción literal, generó se presenten diversos casos de duplicidad de partidas. Es más si se revisan los títulos archivados que dieron mérito a las inscripciones de esas épocas no contaban con planos que permitan identificar la ubicación del predio. Para mayor de los males en algunos ASIENTOS DE INSCRIPCIÓN no obran registrados aspectos técnicos referidos al predio, tales como el áreay medidas perimétricas. Debido a la necesidad de dar un adecuado VALOR TECNICO a las inscripciones es que se crea LA OFICINA DE CATASTRO en el año de 1987 dentro de los Registros Públicos. Esta Oficina de Catastro utiliza como herramienta de trabajo la información Catastral producida por los Entes Generadores de Catastro
Se analiza el Titulo archivado verificando que exista correspondencia entre la memoria descriptiva y planos del Titulo Archivado, con los asientos que conforman la inscripción del predio inscrito.El predio inscrito automatizado debe ser georeferenciado a la base cartográfica digital actual del IGN o del PETT dependiendo si el predio es urbano o rural, con el fin de que cada predio INSCRITO tenga una posición única
Principales normas que regulan al Catastro en el Perú:
a) Ley N° 28294 – Ley de Creación del Sistema Nacional de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios. (Publicado 21-07-2004)
b) Reglamento de la Ley N° 28294 aprobado por D.S. N° 005-2006-JUS (pub. 12-02-2005)
c) Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios aprobado por Resolución N° 540-2003-SUNARP/SN y modificatorias
La Ley 28294 regula la integración y unificación de los estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades generadoras de catastro en el país. El Sistema se vincula con el Registro de Predios creado por Ley Nº 27755, mediante la información catastral. Esta norma regula los procedimientos de levantamiento, mantenimiento, actualización y acceso a la información catastral orientado a un uso multipropósito con efecto legal su actualización será permanente tanto en lo Físico como en sus Derechos de manera que el catastro refleje exactamente lo que ocurre en la realidad.
El Sistema no se limita a establecer pautas uniformes para tener un único inventario georeferenciado de predios, sino también de los derechos. El Registro de Predios de los Registros Públicos inscribirá los derechos sobre los predios con el respaldo de la información catastral.
Si bien hemos visto la importancia de potenciar el Catastro de los Registros Públicos, la Ley ha hecho intervenir a los Notarios Públicos del Perú, con el fin de que coadyuven a que el sistema funcione. Por ello, tanto la Ley como el Reglamento bajo comento regulan principalmente:
1.- Interconexión de la información registral con la Notarial.
2.- Acreditación de la titularidad para extender un instrumento notarial.
3.- Obligatoriedad del Registro del Código Único Catastral en los distintos actos inscribibles y la anotación preventiva que genera su ausencia
4.- Procesos de Saneamiento Catastral y su vinculación con la rectificación o determinación de áreas, linderos y medidas perimétricas.
Analicemos los puntos 1 y 2 preliminarmente para ver como la actuación notarial va a cooperar con el Catastro:
El Articulo 19 de la Ley N° 28294 regula la interconexión de las oficinas de los Notarios. Los notarios, hay que tener en cuenta no son propiamente funcionarios públicos sino particulares que realizan una función pública, pero tan importante que el Estado le ha delegado ciertas obligaciones, entre ellas:
a) Que los Notarios se deben interconectar con el Registro de Predios, de forma tal, que cada acto jurídico sobre predios en el que intervenga el Notario, debe ser transmitido con la garantía de la firma digital del mismo a través de la interconexión permanente en tiempo inmediato.
Se debe tener en cuenta que en las zonas en las que no exista capacidad técnica de interconexión, los Notarios deben remitir la información correspondiente a través de otros medios al registro de predios. El Reglamento define dichas zonas, plazos y formas.
A nivel del Reglamento de la ley se ha establecido que la interconexión es una presentación de títulos por medios telemáticos con garantía de firma digital siendo ésta presentación telemática es potestativa. Por ello, comprende toda clase de instrumentos notariales inscribibles y todos los actos jurídicos inscribibles en el Registro de Predios señalando la validez legal, para fines de calificación registral, de los documentos remitidos por medios telemáticos.
A su vez el Artículo 20° de la Ley N° 28294 indica que el Notario tiene que verificar la existencia del propietario civil del predio. Es más, el Notario antes de intervenir en cualquier acto jurídico sobre predios, verifica en el Registro de Predios a través de la interconexión a otros medios que el titular de los derechos transferidos es el mismo que figura en el Registro de Predios. Si no fuera el mismo titular de los derechos transferidos, intervendrá igualmente en el acto y anotará este hecho, del que informara al registro de predios y a los interesados. Sin embargo a nivel reglamentario se presupone la validez de extender un instrumento sin que se acredite la titularidad registral o cuando la que aparece registrada es diferente a la que figura en el instrumento. No existe norma en la Ley del Notariado que exija dicha verificación, en todo caso, la exigencia acreditación sólo es respecto a actos de TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD PREDIAL (Art. 52 primer párrafo del Reglamento)
Basta con señalar éstas dos pautas previstas en la Ley y el Reglamento para crear condiciones que de todas maneras tienen que ser perfectibles, nos den señales claras de que el Estado empieza a colaborar con el Estado para un fin mayor el bienestar de la población. Darles seguridad jurídica sobre los bienes no sólo dinamiza la economía, sino que hace que el ciudadano crea en sus instituciones.
Los Municipios no están solos para esta tarea importantísima, sino que un grupo de instituciones que la Ley ha juntado están comprometidas en hacer que los bienes que se encuentran en los Registros Públicos y los que se van a incorporar van a tener una información exacta y veraz, para que todos nos beneficiemos en un mediano plazo.